2019年3月12日，中國政府采購網(wǎng)發(fā)布新聞頭條《財政部對一份建議的答復(fù)不應(yīng)遭到斷章取義的誤讀》，指出：一段時間以來，個別媒體錯誤地理解了《財政部對十三屆全國人大一次會議第2938號建議的答復(fù)》，并據(jù)此作種種斷章取義的解讀，使得“取消低價中標(biāo)”“取消最低評標(biāo)價法”等不實消息在招標(biāo)采購圈不斷發(fā)酵。
全文如下：
采購價格歷來都是社會關(guān)注的焦點。一段時間以來，個別媒體錯誤地理解了《財政部對十三屆全國人大一次會議第2938號建議的答復(fù)》，并據(jù)此作種種斷章取義的解讀，使得“取消低價中標(biāo)”“取消最低評標(biāo)價法”等不實消息在招標(biāo)采購圈不斷發(fā)酵。本報特刊發(fā)有關(guān)專家的稿件，以正確引導(dǎo)輿論，客觀評價“最低價中標(biāo)”“最低評標(biāo)價法”的功過。
■ 岳小川
財政部在答復(fù)十三屆全國人大一次會議第2938號建議時表示，擬調(diào)整低價優(yōu)先的交易規(guī)則，研究取消最低價中標(biāo)的規(guī)定，取消綜合評分法中的價格權(quán)重。有些媒體據(jù)此報道的財政部稱擬取消“低價中標(biāo)”的說法，實際上誤讀了財政部的觀點。
“符合需求、價格最低”是政府采購一直以來的原則，這是由財政資金的公共屬性和政府服務(wù)人民的初心決定的。我國自1998年實行政府采購制度以來，占主導(dǎo)地位的輿論呼聲都是“杜絕天價采購、反對豪華采購、制止只買貴的不買對的”等。財政部的相關(guān)回復(fù)中并沒有提出要取消最低評標(biāo)價法，而是提出要采取措施，通過加強(qiáng)需求管理和履約驗收、建立用戶對供應(yīng)商的評價機(jī)制、研究取消最低價中標(biāo)及綜合評分法中的價格權(quán)重規(guī)定等措施，著力解決政府采購活動中存在的低價惡性競爭等問題。
最低評標(biāo)價法不等同于最低價中標(biāo)
國際上普遍認(rèn)為，招標(biāo)的本質(zhì)就是價格的競爭，就是在投標(biāo)滿足招標(biāo)人要求的前提下，最低價格的投標(biāo)成交。最低評標(biāo)價法是國際上對公開招標(biāo)默認(rèn)的評標(biāo)方法。以世界銀行和亞洲開發(fā)銀行為例，工程和貨物招標(biāo)項目（Request For Bid，RFB）的評標(biāo)方法只有最低評標(biāo)價法，即經(jīng)評審的最低價為中標(biāo)人。只有投標(biāo)差異較大且無法統(tǒng)一的項目，例如EPC工程總承包、信息系統(tǒng)集成以及咨詢服務(wù)項目（Request For Proposal，RFP），才可以采用綜合評估法。
最低評標(biāo)價法作為一種國際通用的評標(biāo)方法，在國際上普遍用于工程和大宗貨物招標(biāo)的評審，在我國常用于具有通用技術(shù)要求、規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的工程和設(shè)備材料招標(biāo)的評審。國際上之所以廣泛采用最低評標(biāo)價法，是因為這種方法簡單明了、客觀量化，投標(biāo)人在完全公平的環(huán)境下競爭，可以最大限度地避免圍標(biāo)、串標(biāo)、招標(biāo)人虛假招標(biāo)和招標(biāo)“走過場”等不良現(xiàn)象的發(fā)生。
當(dāng)前社會上很多人對最低評標(biāo)價法提出質(zhì)疑，認(rèn)為最低評標(biāo)價法是造成惡意低價搶標(biāo)和導(dǎo)致劣質(zhì)工程的根本原因，這實際上完全開錯了藥方。
惡意低價搶標(biāo)現(xiàn)象和劣質(zhì)工程，是當(dāng)前投標(biāo)人誠信缺失、招標(biāo)人對工程監(jiān)督不到位、驗收走過場、處罰過輕等因素造成的，也不排除一些招標(biāo)人與投標(biāo)人串通、投標(biāo)人通過偷工減料非法獲利等原因。而評標(biāo)方法只是一種工具，就像農(nóng)民用鋤頭挖土、用鐮刀收割一樣。最低評標(biāo)價法應(yīng)該用于具有通用技術(shù)要求、規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的工程和設(shè)備材料招標(biāo)，而對于復(fù)雜的、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、差異較大的工程和設(shè)備，則應(yīng)選擇綜合評估法進(jìn)行評審。
對于這兩種評標(biāo)方法的差別和應(yīng)用，業(yè)界已有共識。近兩年出現(xiàn)的關(guān)于最低評標(biāo)價法的非難，很大程度上其實是某些利益集團(tuán)對輿論的誤導(dǎo)造成的。
國外對異常低價中標(biāo)行為的規(guī)制
首先，國外的誠信體系建設(shè)比較成熟，對于不誠信的投標(biāo)人有著嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入限制和嚴(yán)厲的處罰措施。一般情況下，投標(biāo)人不敢也不會低價中標(biāo)后不履約或者通過偷工減料牟取利益。
其次，先以低于成本中標(biāo)再通過高水平管理索賠獲得補(bǔ)償是國際工程招標(biāo)投標(biāo)的通行做法。國際工程招標(biāo)都是按照菲迪克條款簽訂合同的。菲迪克條款對于發(fā)包人不履約有著嚴(yán)格的限制和明確的費用補(bǔ)償要求。由于工程施工中經(jīng)常出現(xiàn)發(fā)包人不嚴(yán)格履行合同的情況，這種情況下，承包人就可以向發(fā)包人提出索賠。因此，即使投標(biāo)人以低于成本的價格中標(biāo)，也可以通過精細(xì)化管理節(jié)省開支，或者通過合理合法的手段，例如工期索賠、費用索賠、工程變更、不平衡報價等，獲得額外的利益補(bǔ)償。
最后，國外對投標(biāo)人的投標(biāo)都是以信任為基礎(chǔ)的，不假定異常低價就是不合理的，也不預(yù)設(shè)投標(biāo)人會通過偷工減料損害招標(biāo)人利益。當(dāng)然，為了使招標(biāo)人的利益避免遭受低價中標(biāo)人惡意行為的損害，通常招標(biāo)人可以采取提高履約保證金、加大違約處罰、改變付款條件等對應(yīng)措施。招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中約定，如果投標(biāo)人的報價低于某個既定的標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)人可以要求投標(biāo)人提供證明、擔(dān)?；蚋淖冎Ц稐l款的方式，規(guī)避風(fēng)險。
價格高低不是供應(yīng)商能否履約的關(guān)鍵因素
近兩年政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)的“一分錢中標(biāo)”案例，包括供應(yīng)商以0.01元中標(biāo)預(yù)算495萬元的廈門市政務(wù)外網(wǎng)政務(wù)云服務(wù)項目、供應(yīng)商以0.01元中標(biāo)預(yù)算892.95萬元的遼陽市信息中心公共信息資源共享平臺硬件建設(shè)項目等，最終都以供應(yīng)商履約且通過驗收而劃上句號。這些案例有力地證明了一點，即價格高低不是供應(yīng)商能否履約的關(guān)鍵因素。
供應(yīng)商作為市場中以追求盈利為主要目標(biāo)的主體，對于利益的追求是沒有止境的。供應(yīng)商并不會僅僅滿足于不虧損。只要條件允許，成本為1元錢的貨物可以賣到1萬元；相反，為了某種目的，成本為1萬元的貨物也可以只賣1元錢。因此，有人認(rèn)為只要供應(yīng)商以高于成本的價格中標(biāo)就會誠信地履行合同的看法，要么是太天真，要么就是別有用心。實際上，無論中標(biāo)價格高低，能夠促使供應(yīng)商誠信履約的因素只有三個，一是招標(biāo)人的監(jiān)督，二是供應(yīng)商對法律責(zé)任的畏懼，三是供應(yīng)商的良心。而價格與供應(yīng)商是否誠信履約沒有關(guān)系，中標(biāo)價格再高或再低，都不會對供應(yīng)商履約與否產(chǎn)生影響。
供應(yīng)商的價格策略取決于價格評審方法
供應(yīng)商的價格策略完全取決于招標(biāo)項目的價格評審方法。我國工程招標(biāo)常用的價格評審方法是基準(zhǔn)價法或基準(zhǔn)價浮動法。在這種價格評審方法下，投標(biāo)報價的依據(jù)不是投標(biāo)人自身的產(chǎn)品生產(chǎn)成本，而是其他投標(biāo)人的價格。投標(biāo)人必須準(zhǔn)確判斷其他投標(biāo)人的價格，并且據(jù)此確定自己的投標(biāo)價格，爭取自己的投標(biāo)價格處于距離基準(zhǔn)價最近的位置。
在一個項目中，如果預(yù)計其他投標(biāo)人的報價都可能是500元左右，那么即使這個投標(biāo)人自己的生產(chǎn)成本只有100元，他也應(yīng)按照500元報價。這種情況下的報價不如說是一種博彩，就像賭博中的押大押小、押單押雙，把投標(biāo)變成了賭博。有的地方干脆采用符合性審查后抽簽確定中標(biāo)人的方法。正是由于這種評標(biāo)方法，投標(biāo)人為了準(zhǔn)確掌握其他投標(biāo)人的價格，紛紛采用找人圍標(biāo)或者投標(biāo)人之間串通投標(biāo)的做法，這就是工程招標(biāo)圍標(biāo)和串通投標(biāo)現(xiàn)象屢禁不止的根本原因。
而政府采購項目的價格評審有一個基本原則就是低價優(yōu)先。因此，投標(biāo)人報價要爭取最低的價格，以便取得價格評審的優(yōu)勢。價格優(yōu)勢與技術(shù)、商務(wù)等因素結(jié)合后形成綜合評審的得分，得分最高的為中標(biāo)人。這種評審方法是相對科學(xué)的。具有價格優(yōu)勢的產(chǎn)品往往在技術(shù)上處于劣勢，在價格上處于劣勢的產(chǎn)品往往在技術(shù)上具有優(yōu)勢。經(jīng)過綜合評審后仍然占優(yōu)的投標(biāo)人，必定是“能夠最大限度滿足招標(biāo)要求”的投標(biāo)人。選擇這樣的投標(biāo)人為中標(biāo)人，是符合政府采購的科學(xué)擇優(yōu)原則的。
在政府采購項目中，投標(biāo)人投出低價是一件極為正常的事情。如果投標(biāo)人投出高價反而是不正常的，要么是供應(yīng)商圍標(biāo)，要么是采購人指定了產(chǎn)品品牌和型號，要么是采購人與供應(yīng)商串通的結(jié)果。
至于低價是否就是惡意，在評標(biāo)階段是無法判斷的。只有供應(yīng)商低價投標(biāo)且中標(biāo)，然后不簽訂合同或者提出不合理條件作為簽訂合同的條件，或者不履行合同或以次充好、偷工減料，或者在驗收時以欺騙手段蒙混過關(guān)等情況發(fā)生，才屬于惡意低價投標(biāo)。僅僅因為投標(biāo)人以大大低于其他投標(biāo)人的價格投標(biāo)就認(rèn)定為惡意低價投標(biāo)是不科學(xué)的，也是不合理的。
完善后續(xù)管理舉措至關(guān)重要
財政部《關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號）明確，政府采購貨物和服務(wù)項目采用綜合評分法的，價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算；貨物項目的價格分值占總分值的比重（權(quán)重）不得低于30%，不得高于60%；服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重（權(quán)重）不得低于10%，不得高于30%。該文件的相關(guān)規(guī)定自執(zhí)行以來，在節(jié)約政府采購資金、杜絕財政資金浪費方面效果明顯。
如果取消綜合評分法中價格權(quán)重的限制和最低價中標(biāo)的原則，而又缺乏后續(xù)有效的監(jiān)督管理手段，“天價采購、豪華采購、只買貴的不買對的”等現(xiàn)象很可能會卷土重來，采購蘋果手機(jī)代替U盤、采購豪車作為公務(wù)用車的現(xiàn)象可能再次出現(xiàn)。浪費納稅人的血汗錢是對廣大人民群眾的挑戰(zhàn)，屆時引起不滿的就是全體納稅人。（作者單位：中機(jī)國際招標(biāo)有限公司）
■南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒：
最優(yōu)品質(zhì)中標(biāo)并不可取
日前，某微信公眾號發(fā)文《財政部：最低價中標(biāo)將徹底被取消！》，文中稱：根據(jù)《財政部對十三屆全國人大一次會議第2938號建議的答復(fù)》，有全國人大代表在去年兩會期間提出了《關(guān)于在政府采購中建立最優(yōu)品質(zhì)中標(biāo)制度的建議》。我無法查到《關(guān)于在政府采購中建立最優(yōu)品質(zhì)中標(biāo)制度的建議》的具體內(nèi)容，按照字面理解，這一建議可能是希望在政府采購中，不考慮價格因素，只根據(jù)產(chǎn)品的品質(zhì)優(yōu)劣展開競爭，以品質(zhì)最優(yōu)者中標(biāo)。
這一建議的核心是：在政府采購活動中，不應(yīng)明確采購需求或者品質(zhì)要求；或者即使有品質(zhì)要求，也只能是最低要求，在最低要求之上，以品質(zhì)最優(yōu)者中標(biāo)。這是十分荒謬的。如果真的如此采購，供應(yīng)商必將會為了提高一點點品質(zhì)而無限度地加大成本，豪華采購、天價采購將成為常態(tài)。
政府采購與任性的“土豪采購”的最主要差別之一是：政府采購應(yīng)該有品質(zhì)限制。如，以采購汽車為例，政府采購一定會有對汽車品質(zhì)的限制性要求，即不能超過某一標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，有人會說，汽車采購有標(biāo)準(zhǔn)限制，能夠理解，但不是還有大量沒有標(biāo)準(zhǔn)限制的產(chǎn)品嗎？應(yīng)該說，政府采購的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)是盡量都有標(biāo)準(zhǔn)的，沒有標(biāo)準(zhǔn)的，也應(yīng)建立起標(biāo)準(zhǔn)來。即使暫時還沒有標(biāo)準(zhǔn)的，也不能鼓勵品質(zhì)越高越好，而應(yīng)以滿足需要為標(biāo)準(zhǔn)——即，夠用就好！
“滿足采購需求”的前提不容忽視
在討論低價優(yōu)先的評審規(guī)則、最低價中標(biāo)、綜合評分法中的價格權(quán)重等問題時，有必要強(qiáng)調(diào)一點，即滿足采購需求是供應(yīng)商中標(biāo)或成交的首要條件。
《政府采購法》在競爭性談判和詢價采購方式的確定成交供應(yīng)商環(huán)節(jié)明確，采購人“根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低的原則確定成交供應(yīng)商”；財政部《關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號）也強(qiáng)調(diào)，“科學(xué)選擇評審方法，在滿足需求的情況下，堅持低價優(yōu)先、物美價廉的原則”；《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部令第74號）重申，采用競爭性談判和詢價采購方式的，采購人應(yīng)“根據(jù)質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實質(zhì)性響應(yīng)要求且最后報價最低的原則確定成交供應(yīng)商”；《政府采購法實施條例》第三十四條中關(guān)于最低評標(biāo)價法和綜合評分法的內(nèi)涵界定，同樣將“投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求”列為選擇中標(biāo)候選人的首要前提。
根據(jù)上述政府采購法律法規(guī)、規(guī)范性文件，我們所說的最低價中標(biāo)，嚴(yán)格意義上講，應(yīng)該是經(jīng)評審后、滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求的最低價格中標(biāo)（成交）。但在實踐中，有很多供應(yīng)商甚至采購代理機(jī)構(gòu)卻都簡單粗暴地認(rèn)為誰的報價最低誰就能中標(biāo)，將“最低價中標(biāo)”等同于“最低評標(biāo)價法”，將“最低評標(biāo)價法”錯誤地理解為“最低投標(biāo)價法”。一些不明就里的社會媒體和“吃瓜群眾”也被誤導(dǎo)，一旦出現(xiàn)報價最低者未中標(biāo)或異常低價中標(biāo)等事件，就懷疑政府采購項目有“黑幕”，給政府采購扣上種種“帽子”。
實際上，最低價中標(biāo)的項目和存在問題的項目確有重合，可以說，正是由于政府采購自身的問題，如采購人需求設(shè)置不合理、履約驗收不到位以及供應(yīng)商缺乏誠信，不按投標(biāo)文件和采購合同的承諾誠信履約等，使得最低價中標(biāo)的項目出現(xiàn)問題的概率大幅增長。
一個采購項目，怎么才能實現(xiàn)物有所值？科學(xué)合理確定采購需求是第一位的；第二，要根據(jù)采購需求和項目特點選擇合適的采購方式和評審辦法，擇優(yōu)確定中標(biāo)供應(yīng)商，從采購程序規(guī)范性方面提供最大限度的保障；第三，嚴(yán)把履約驗收關(guān)，在采購活動的“最后一公里”予以規(guī)制。抵制異常低價，也應(yīng)從這三方面著手：采購需求的編制應(yīng)準(zhǔn)確、詳細(xì)，功能、性能指標(biāo)應(yīng)全面、完善，避免被不良供應(yīng)商鉆了空子；創(chuàng)新競價規(guī)則，引導(dǎo)供應(yīng)商從價格競爭轉(zhuǎn)為質(zhì)量和服務(wù)競爭，同時，評標(biāo)委員會要敢于依法作為，根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第六十條等規(guī)定，將明顯不合理的低價投標(biāo)作無效投標(biāo)處理；完善履約驗收機(jī)制，加大失信供應(yīng)商懲處力度，提高供應(yīng)商違法成本。惟其如此，才能從根本上杜絕低價惡性競爭。
