近年來，隨著光伏產(chǎn)業(yè)的較快發(fā)展，占用一定農(nóng)用土地但又不影響農(nóng)林牧漁業(yè)繼續(xù)開展的光伏復合項目日益受到青睞。耕地占用稅旨在合理利用土地資源，加強土地管理，保護耕地。占用農(nóng)用地的光伏復合項目與一般光伏發(fā)電項目不同，應否對其征收耕地占用稅？應如何對其進行稅收管理？
一、光伏復合項目耕地占用稅的征管問題
依據(jù)《國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號，以下簡稱《意見》），光伏復合項目指的是“利用農(nóng)用地復合建設的光伏發(fā)電站項目”，通俗講就是“農(nóng)光互補”“林光互補”“漁光互補”的項目。
根據(jù)《意見》的規(guī)定，光伏復合項目在使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地布設光伏方陣時，除變電站及運行管理中心和樁基用地外，方陣中其余用地部分農(nóng)用地性質(zhì)不作改變，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。
貴州省目前在用在建光伏項目已達150多家，其中大部分都是復合項目?！顿F州日報》2021年8月30日刊登《貴州金元“農(nóng)光互補”示范耀眼烏蒙》一文，報道了威寧縣5000畝光伏板下農(nóng)用地展現(xiàn)出的盎然生機。筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，光伏復合項目耕
地占用稅的征管存在一些問題。
地占用稅的征管存在一些問題。
一是缺乏明確政策依據(jù)。
目前，尚沒有對光伏復合項目的耕地占用稅問題予以直接明確，大多數(shù)地方對于光伏企業(yè)占用農(nóng)用地修建辦公用房、變電站、進場道路等附屬設施，按當?shù)氐倪m用稅額繳稅沒有異議，但對于光伏復合項目中光伏陣列所占耕地（農(nóng)用地）是否征稅存在較大分歧。
面對相關企業(yè)的咨詢，基層稅務機關的答復和解釋口徑不一，征納雙方的爭議較大，納稅人和基層稅務機關對于明確政策依據(jù)的訴求強烈。
二是實踐操作各不相同。
有的地方認為目前沒有任何針對光伏復合項目的優(yōu)惠政策，應當按照稅法規(guī)定，按耕地（農(nóng)用地）占用的一般情形全額征稅。有的地方完全依照納稅人申報信息進行征收，存在申報信息不全不準等隱憂。有的地方省級部門出臺了專門規(guī)定，如2015年內(nèi)蒙古地方稅務局聯(lián)合財政廳發(fā)布的《關于明確光伏發(fā)電耕地占用稅政策的通知》（內(nèi)財稅〔2015〕915號）規(guī)定，對于光伏電站光伏板陣列之間沒有改變土地性質(zhì)且保持原狀及原有農(nóng)牧業(yè)功能的土地，不征收耕地占用稅。
從目前了解的情況來看，各地的征管操作存在差異，給納稅人造成困惑。
三是征管協(xié)作還不完備。
光伏復合項目從立項、復合認定、土地供應到稅款繳納，涉及能源、自然資源、農(nóng)業(yè)、稅務等部門，目前部門間信息傳遞與共享機制不夠完善。有的地方稅務機關無法掌握項目確切信息，以臨時占用耕地為由要求項目企業(yè)繳稅。有的標榜為光伏復合的項目事實上并沒有實現(xiàn)“農(nóng)光互補”，所占農(nóng)地沒有任何種植和產(chǎn)出，存在以復合項目名義逃稅的嫌疑，給稅務機關帶來較大的執(zhí)法風險。
二、應對光伏復合項目給予稅收支持
從稅法精神來看，應對光伏復合項目予以稅收減免。耕地占用稅法意在通過征稅來促進“合理利用土地資源，加強土地管理，保護耕地”，而光伏復合項目充分體現(xiàn)了對土地的合理利用甚至是增值利用，比之一般光伏項目，光伏復合項目不但沒有破壞和荒廢土地，還額外產(chǎn)生價值，應當在稅收政策上予以區(qū)別對待，才能體現(xiàn)稅收公平。
從土地政策來看，光伏復合項目應區(qū)別對待。
前述《意見》已經(jīng)明確，除光伏扶貧項目及利用農(nóng)用地復合建設的光伏發(fā)電站項目外，其他光伏發(fā)電站項目使用農(nóng)用地的，所有用地均應當辦理建設用地審批手續(xù)，而光伏復合項目除變電站及運行管理中心和樁基用地外，方陣中其余用地部分農(nóng)用地性質(zhì)不作改變，不辦理建設用地審批手續(xù)。
這意味著自然資源主管部門不會對光伏方陣用地發(fā)出“辦理占用耕地手續(xù)的書面通知”，而根據(jù)稅法規(guī)定，耕地占用稅納稅義務發(fā)生時間為“納稅人收到自然資源主管部門辦理占用耕地手續(xù)的書面通知的當日”，因此，筆者認為，光伏方陣用地不會產(chǎn)生納稅義務，也就無須納稅。
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，光伏復合項目應予更多支持。
大力發(fā)展光伏復合項目是減少碳排放的重要途徑之一，但光伏項目本身前期投資較大，成本回收時間較長，亟須各方面政策扶持。耕地占用稅作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)作項目用地時的先期投入，會給光伏復合項目的建設和運營帶來一定程度的資金壓力。從支持國家能源戰(zhàn)略大局和促進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展出發(fā)，應對光伏復合項目給予更多稅收支持。
三、規(guī)范光伏復合項目稅收征管的建議
一是出臺明確規(guī)定。
建議國家層面出臺支持光伏復合項目的具體政策，明確耕地占用稅的減免規(guī)定。一方面體現(xiàn)稅收政策支持能源革命的態(tài)度，另一方面便于基層稅務機關具體執(zhí)行。
二是統(tǒng)一政策執(zhí)行。
在沒有明確規(guī)定之前，各級稅務機關應從大局出發(fā)，立足稅法精神，銜接土地政策，部分免征光伏復合項目的耕地占用稅。
具體來說，就是對光伏復合項目中的變電站、運行管理中心以及樁基用地等依據(jù)自然資源部門的轉(zhuǎn)用書面通知征稅，其余沒有自然資源部門書面通知的用地部分則不予征稅。
三是規(guī)范征管機制。
稅務機關雖是負責征收耕地占用稅的專門部門，但做好征收管理有賴于自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源等諸多部門的密切協(xié)作。
稅法已對部門間信息共享和配合機制等作了規(guī)定，即便相關部門協(xié)作不到位，稅務機關也不可忽略程序，應積極與相關部門溝通，或提請復核，以確認相關土地是否應稅。
實踐中，個別地方稅務機關以臨時占用農(nóng)用地為名，單方面要求光伏復合項目企業(yè)繳納耕地占用稅，這與稅法關于臨占征稅的規(guī)定不符，應予慎重。
四是完善地方政策。
前述《意見》要求，省級能源、國土資源主管部門商同級有關部門，“研究提出本地區(qū)光伏復合項目建設要求（含光伏方陣架設高度）、認定標準，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響”。
但目前來看，很多省份尚未統(tǒng)一明確光伏復合項目建設的要求與認定標準，僅是在立項批復中有所要求。不統(tǒng)一明確，不但使得項目標準不夠透明和公正，也使得相關部門無法銜接管理。
實踐中，一些項目名義上是光伏復合項目，但實際上土地撂荒或者無法耕作，違背了復合項目的本意，存在逃稅的嫌疑。
建議省級政府或相關部門按照《意見》要求明確項目要求與標準，同時，還應對一定時限外（如3年）事實上造成土地撂荒或者無法耕作的項目，取消其復合項目認定并補辦土地轉(zhuǎn)用手續(xù)，以便稅務機關按照一般光伏項目依法追征耕地占用稅稅款及滯納金。
